编者按：2008年全国政协1号提案，

                          中国民主建国会  周茂伦
提案起因：
首先，何谓多层次资本市场？综观目前学界的观点，我国资本市场应当包括证券交易所市场、场外交易市场，即otc市场、三板市场、产权交易市场和代办股份转让市场等几个层次。或者说，多层次是指资本市场应由交易所市场、场外市场、区域性市场、无形市场等多个层次的市场构成。也就是说，多层次的资本市场是指能够为满足不同投融资市场主体的资本要求而建立起来的有层次性的配置资本性资源的市场。
发展多层次资本市场有何必要性？
　（一）从企业所处的生命周期来看，要求发展多层次性资本市场。从企业所处生命周期来看，它们所需要的资金数量也不同。如对于高型技术企业型，它们在发展起初需要有创业板市场的支持，企业上了规模以后就可以在债券市场上融资，等到风险资本退出时，需要在股票上以ipo的形式退出，这些是传统融资方式与单一的资本市场结构所不能满足的。而且不同成长周期的企业，所蕴含的风险差异较大，需要有不同风险层次的市场与之配套。

（二）不同投资主体的需求，要求发展多层次性的资本市场。不同投资主体的投资偏好不一样，那么他们对投资产品的需求也就不一样。偏好于高风险的投资者来说，他们希望资本市场上能提供带来高风险、高收益的金融工具，而对于保守型的投资者来说，则需求低风险、低收益的金融工具。需求产生供给，对不同类型的产品需求要求市场要提供多元化的产品，而单一的资本市场结构是不能满足投资者需求，所以要加强多层次资本市场建设。

（三）化解金融体系风险的需要，尤其是解决当前流动性过剩而导致股市、房市资产泡沫膨胀的重要措施。我国金融结构一个突出性的问题是直接金融比重过低，而间接金融主要是依赖银行融资，融资结构单一，融资体系多元化进程缓慢。我国资本市场层次的单一性，造成企业过多地依靠银行融资，这导致我国间接融资比例很高。我国金融资产过度集中于银行，积聚了大量的金融风险，成为商业银行改革的障碍，并阻碍中央银行货币政策的传导，制约着利率市场化和汇率体制改革。可见，资本市场层次的单一性所造成的这种不合理金融结构，加之目前资本流动性过剩而导致股市、房市资产泡沫膨胀，已有十年前亚洲金融危机前的预兆，蕴涵着较大的金融风险，严重制约着我国经济健康持续发展。
（四）增加中小投资者投资品种、渠道，从而让广大群众分享改革开放后经济高速发展成果的需要。国人一向喜好积蓄，开放多层次资本市场后，广大群众可以有更多的投资渠道、品种，从资本市场获利，拥有更多财产性收入。
正是基于上述开创多层次资本市场的必要性，党的十七大报告中指出：“推进金融体制改革，发展各类金融市场，形成多种所有制和多种经营形式、结构合理、功能完善、高效安全的现代金融体系。提高银行业、证券业、保险业竞争力。优化资本市场结构，多渠道提高直接融资比重。”，同时还着重强调“创造条件让更多群众拥有财产性收入。”而此前党的十六届三中全会的决定明确强调，“建立多层次的资本市场体系……规范和发展主板市场，推进风险投资和创业板市场建设。”多层次资本市场建设这一发展的目标第一次被正式写入我国经济改革与发展的纲领性文件，成为深化金融体制改革的重要举措和突破口。
而要开创多层次资本市场就需制度先行，建立和完善多层次资本市场，需要有健全的法律法规，而其中相关的税收法规急需重新梳理、完善。相关税收法规应当服务、服从于发展多层次资本市场的客观需要。资本市场和税收政策具有十分密切的关系。资本市场是资本税制存在的基础，资本市场发展要求资本税制配合。
本提案因此建议：我国资本市场的税收政策应该以合理投资导向、倡导长期投资、抑制短期投机、保护中小投资者的利益为政策取向，建立起多层次、多环节、协调征管、体现公平的复合资本市场税制。


提案针对---目前资本市场存在的主要税收问题

（一）尚未建立完整、系统的资本市场税制体系。
我国现行资本市场税收制度基本上是比较零星的条例和法规或临时性规定，而且主要是采取一般税种向资本市场领域简单延伸的方法，大都是一些针对资本市场暴露出的问题所采取的适应性措施，缺乏完整性、规范性和系统性。现行流转税制无法保证证券交易印花税的规范性，印花税条例也难以为证券交易印花税提供足够的法律依据，而无纸化和电子化交易的实行使这种税制的合法性更加勉强。
（二）资本市场课税的覆盖面非常有限。
对一级市场的投资行为、二级市场上的交易差价收入、国家股和法人股的投资所得、场外交易、有价证券的继承和转赠，都缺少税收的约束，特别是作为资本市场重要组成部分的债券市场和期货市场的税制基本空白。

（三）税收政策的功能不完善。
目前，我国资本市场税收政策较多注重税收的资金筹集作用，而调节分配、资源配置、宏观调控的功能比较弱，特别是调节分配的功能基本没有体现。不论是印花税还是所得税，都只规定统一的具有累退性质的比例税率，而且没有起征点或免税额等灵活性措施，如此，对于交易类型、投资方向等不能起到宏观调控作用，更不能调节投资所得的级差收入，税收的公平性受到很大挑战。

（四）重复课税现象严重。
对于投资所得，同时适用企业所得税和个人所得税，存在大量重复征税。如我国税法规定，对个人取得的股息、红利所得课征2 0%的个人所得税，实质上是对企业税后利润再次征税，且不作任何扣除，重复课税面几乎1 0 0%。特别是对没有支付现金的红股征税，由上市公司代缴税款并承担税负，增加了企业负担，降低了企业回报投资者的积极性。（实际操作中，2005年，财政部财税（2005）102号文件将20%的红利税调整为10%，具体见《关于股息红利个人所得税有关政策的通知》）。

（五）税收负担分布不均，资本市场税制不公平，妨碍了资本市场效率。
对公平原则的侵蚀体现在我国资本市场税收的各方面。首先，证券交易印花税不论交易额大小、持有时间长短均按同样税率征税，必然导致税负不公。差异化的征税范围也有失公平，只对可流通股交易征收交易印花税而对法人股交易、期货交易以及基金交易不征收交易印花税，使不同类型的证券面临税收歧视。其次，在证券所得税方面，目前我国对企业所获的股息、红利并人企业所得总额中征收企业所得税。同时对个人拥有股权、债权而获得的股息、利息及红利所得，按20%的比例税率征税，不扣除费用，由支付单位代扣代缴;对个人持有国债和国家发行的金融债券所获利息，则予以免税。对于一部分投资收益征税，另一部分投资收益不征税，本身有失税收公平，会扭曲投资流向，影响资本配置效率。对个人所得股息、红利等均课以20%的税（目前按10%的税率减半计征），提高了低收人者的边际税率，不能发挥公平分配的作用。不仅增加了征税成本，而且有悖于公平原则。具体总结如下：

①证券一级市场的投资者不纳税，二级市场的投资者要纳税；
②国债投资者不纳税，股票投资者要纳税；
③个人和机构投资者的股利收入要纳税，国家股、法人股的股利收入不纳税；
④股票投资者无论盈亏都要交纳印花税，只对可流通股交易征收交易印花税而对法人股交易、期货交易以及基金交易不征收交易印花税。而资本利得不用纳税。

（六）税收政策导向不明显。
①对投资者，特别是个人投资者从上市公司分配到的收益要征收所得税，而对买卖股票、债券、投资基金等的差价收入不征税，容易导致投资者的不理智行为，对理性的投资行为没有进行鼓励。
②为扶持金融新产品或新项目的发展，国家对投资基金、债券等规定了在特定时间内享受税收优惠，如免征、减率计征，但没有一套成熟的鼓励政策，使资本市场带有较强的“政策市”的痕迹。
③对资本市场中的中介机构缺少税收政策扶持。与发达国家相比，我国的资本市场中介机构无论在规模、执业技能水平等方面均有非常大的差距，已成为建立多层次资本市场的“瓶颈”问题。
（七）尚未开征资本利得税、遗产税、遗赠税。加大贫富差距，分配不公，导致大量海外热钱流入中国。增加资本市场风险的同时，又流失了巨额税收。
在与资本所得有关的税收方面，我国没有单列证券交易所得税，而是分类别地并人其它税制或免征。在与证券遗赠有关的税收方面，由于我国尚未开征遗产税和赠予税，因而也没有开征证券遗赠税。一些资本业务或者收益并没有纳入征税范围，有些税收措施欠公平，税收政策也不能适应金融创新的发展步伐。如对日新月异的金融衍生工具税收尚未明确。没有将各种资本投资收益都尽可能地纳入征税范围。
    综观世界各地资本市场，大多数国家都开征了资本利得税，如英、美、法、德等国家。自2006年以来，我国股市创造了世界神话，大批股市投资者获得了巨额财富，大批上市公司的股东荣登财富500强，我国居民贫富差距不断加大，已构成社会不稳定因素。资本利得税的开征必然能够产生调节资本市场巨额收入再分配的作用。
（八）现行的国际税收协定不完善---“企业所得税”不在税收协定的范围内，导致国际双重征税，直接影响海外投资者的热情。
目前在我国与外国签署的税收协定中，可以抵免的“税种范围”里有个人所得税、外国企业所得税、外商投资企业所得税，但无企业所得税。
   
我国资本市场的税收政策取向之建议

（一)    我国资本市场税收政策功能定位：宏观调控
资本市场是金融市场的重要组成部分，影响金融市场效率的重要因素是资本市场效率，税收作用也主要体现在资本市场上。从世界各国的实践看，增加财政收人不是资本税收的首要功能，宏观调控才是重点.这是由在资本市场中财政收人功能的有限性和宏观调控功能的重要性决定的。财政收人功能的有限性表现在税收收人的增加伴随着效率的损失，而宏观调控功能主要是为了保证资本市场的运行效率。这对于资本市场筹资、产权重组、资金导向和优化资源配置功能的发挥有极其重要的作用。且，税收在资本市场上尤其要发挥其收人分配作用，
以调动所有投资者的积极性，有利于资本市场的规模扩大。
1.合理投资导向。
根据国家产业政策和市场发展要求，对特定证券投资品种实施政策倾斜，引导公众投资向税负水平较轻的证券品种转移。如，对政府支持的重点产品或新兴市场产品征收的税率较低（如风险投资），或采取免税政策（如国债），而对其它产品使用一般或相对较高的税率（如股票）。

2.倡导长期投资、抑制短期投机。
通过对不同投资期限取得的投资所得确定不同的税收负担，引导投资理性化。如，对投资期限在一年以上的买卖行为及差价收入，设计较低税率或减免优惠的印花税和所得税；而对投资期限在一年以下的买卖行为及相同规模的差价收入，设计较高税率或无减免优惠的印花税和所得税，以期起到鼓励投资，抑制投机，促进资本市场稳定发展的作用。
（二）实行轻税政策
我国资本市场尚处于发展的初级阶段，对国家税收的承受能力仍十分脆弱，虽然在资本市场上有一少部分人得到了暴利，国家也应该对此进行调整以缓解社会分配不公，在通过资本税制来实现这一目标的同时还应考虑大部分人的实际获利情况，区别对待。因为资本税收的征收基本上要涉及所有参与人，有可能因部分调节而造成更大的负面影响。对资本市场应当采取轻税政策，一方面，引导大量社会闲置资金流向资本市场，扶持资本市场健康发展;另一方面，鼓励风险投资、对新兴产业和新产品的投资。
（三）保护中小投资者的利益。
为更好地体现调节资本市场投资的级差收入，更有效地体现税收的公平原则，应该采取措施保护处于资金、信息劣势的中小投资者的投资积极性，减轻中小投资者的税收负担,改善投资环境。让广大群众拥有更多财产性收入。
（四）扶持资本市场的中介服务机构。
  作为建立和完善多层次资本市场制度建设的重要一环，中介机构能否快速健康地发展，直接关乎整个多层次资本市场之确立与发展。

提案建议：如何建立健全鼓励公众投资的资本市场税收制度
要使税收政策的财政作用和调控作用得到均衡发挥，在借鉴国外资本市场税收制度经验的同时，资本市场税收制度的完善不能不着眼于中国的国情。
（一）    资本市场税制基本框架的构想建立多层次、多环节、协调征管、体现公平的复合资本市场税制。
①“多层次”是指税制要覆盖整个资本市场以及全部证券投资品种。提出我国要建立多层次资本市场，包括股票市场、债券市场、期货市场等分类市场，开发丰富的证券投资品种，如与股票、债券相关的新品种及其衍生产品。因此，税制既要覆盖基础证券市场，又要包括衍生证券市场；既要包括主板市场，又包括创业板市场、三板市场和场外交易市场。对于现在尚未引进、将来将要设立的分类市场，可吸收其他国家或地区相同市场的经验制定前瞻性的税收政策，以减少摩擦和漏洞，增强协调和统一。
②“多环节”是指税制要涵盖资本市场的发行、交易、收益所得及财产转让全部四个环节，建立以交易行为税和收益所得税为双主体的复合型税制。
③“协调征管”是指税收政策与征管模式和手段、方法等要协调，应遵循低成本、高效率、便利（即便利征管机关又便利纳税人）的原则。
④“体现公平”是指在复合型税制中，资本市场税收政策的各项功能要均衡发展，特别是宏观调控、收入分配调节功能要加强，公平性要得到更好的体现。

（二）建立健全我国资本市场的税收制度
对资本税制进行结构性调整与改革，在建立复合资本市场税制的过程中，应从以下几个方面入手：

1．    完善证券交易印花税。
应对证券交易印花税进行实质性的完善，即扩大征收范围、设计差别比例税率、改为卖方纳税。
①    拓宽印花税的课税面，使印花税覆盖包括股票、债券、投资基金等所有资本市场上交易的证券投资品种；同时印花税应覆盖资本市场各分类市场的交易，包括一级市场、二级市场、场外交易等。
②    印花税纳税人由买卖双方改为卖方卖出证券时缴纳税款，而买方不用纳税。
③    降低税率，同时根据交易类型设计差别比例税率，如对交易额的大小和持有时间的长短区别对待，保护中小投资者和鼓励中长线投资，吸引更多资金。再如对场内交易税率较低，对场外交易税率较高，以限制场外交易，鼓励集中交易。
从国际经验看，美、英等世界主要股市均免征证券交易印花税，我国香港特别行政区的证券交易印花税单边征收也只有1.125%。借鉴国际经验，为了减轻证券交易中交易环节的税收负担，可以考虑在适当时机进一步降低证券交易印花税的税率，直至取消证券交易印花税。首先，印花税税率下调降低了投资者的交易成本。其次，印花税税率下调符合国际趋势，有利于提高中国证券市场的竞争力，从全球范围内吸引投资。
④    对国家鼓励投资的证券品种规定优惠政策，如对国债、金融债券等免征印花税。

2．作为暂时过渡性措施，恢复对资本市场转让所得征税。
即对于在资本市场上买卖差价收入征收企业所得税或个人所得税，这是抑制投机、调节级差
收入的重要措施。但是由于资本市场风险大，若对转让所得征税过重，势必加大风险，影响投资者积极性，因此对转让所得征税应较轻。
①税率低。
②允许全额扣除费用，包括手续费、印花税。
③允许抵补亏损，个人资本转让所得允许在综合缴纳个人所得税时扣除，但每年的扣除额要设定最高限，没有扣完的资本损失可向后结转，直到扣完为止。企业（机构）的资本损失不能扣除，但允许在5年内用资本利得，即用转让差价收入冲抵。
④对长期持有证券的转让所得给予优惠政策，如对持有期限在2年以上的转让差价收入免税或减半纳税。但是，建议这项优惠对控股达2 5%以上的出让者除外。

3．健全对投资所得的征税。
对于投资者获得的投资回报（如股息、红利、债券收益等）的征税，我们应重点避免重复课税，解决好投资所得征税与个人所得税和企业所得税之间的衔接。
①    税率应较一般所得低。
②    取消按红股面值2 0%计征所得税的规定，对红股（即红利）在分配环节不征税，而在变现环节征税。
③    根据“同股同权、同股同利”的原则，对国家股、法人股的投资所得开征所得税。
④    规定起征点或免征额，保护中小投资者。
⑤避免重复征税。对个人投资者获得的股息，实行“抵免法”征税：在分类征税的情况下，按一定比例扣除后计算征税；在综合征税的情况下，扣除一定数额后计算征税。对企业（机构）投资者获得的股息，实行“免税法”：若股份公司发放股息的所得已缴纳企业所得税，则企业（机构）获得的股息应免税。所得税应在最终环节纳税，对已分配利润，如发放的股息和红利作为企业成本，从企业利润中减去，免征企业所得税，由最终的受益人缴纳所得税。

4．在适当时机开征遗产与赠与税。
随着资本的积累和不断的交易，必然产生巨额资本资产的拥有者，当财产发生所有权转移时，作为调节社会财富分配、维护社会公平的重要政策工具，遗产与赠与税的开征势在必行。
5．借鉴国际经验，改革营业税，将目前对金融企业课征的营业税改为课征增值税，并区别不同金融业务采取不同的抵扣政策。
现状：我国对银行、证券公司、信托投资公司等金融中介和证券组织机构征收5%的营业税，在整个服务行业中税负偏高。
6．适时开征证券所得税。
证券所得税直接指向证券经济行为的结果，以基于证券的实际所得额为计税依据，包括资本利得税和证券收益税。证券交易所得税的亏损抵扣机制，能在一定程度上降低证券投资的风险，超额累进的税率有利于调节投资者证券所得，平衡收人差距。以美国为代表的许多发达国家都将证券所得税作为整个证券税制的核心，而证券流转税和遗赠税只是证券税制的有益补充，这也应该是我国证券税制发展的趋势。目前发达国家普遍对个人从事证券交易所取得的资本利得征税，只是在征税方式和负担水平上存在差异。从中国证券市场的现实情况看，在规模和技术上已经具备了对个人证券交易所得征税的条件，可以对证券交易的资本利得征税。在税收政策上，应当鼓励长期投资，抑制短线投机。因此，可以考虑对长期投资者的所得实行较低的税率，对短期投资者的所得按照一般所得征税。证券交易利得税是对证券买卖价差增益部分设立的。其目的就是为了改变当前资本市场上利润分
配不公平的现象，减少过多的短期炒作行为。建议除银行存款、国库券及国家重点建设债券可免税外，将其他证券买卖价差收人扣除利息费及交易手续费后的金额作为计税依据;对各企业及投资基金盈利性组织的证券交易所得，按现行企业所得税税率25%征收;若企业出现证券交易亏损时，允许用未来一定时期的证券交易所得进行抵补(可向后结转五年)，减少企业的投资风险，保障其合法权益;对个人则仍按20%的比例税率征税。在此需注意一点，应以持券期长短为标准，把资本利得和炒作利润区别开来，给予资本利得减半征税的优惠，保证中长期投资者的利益。随着证券市场的不断发展完善，人们的投资理念日益理性化，开征资本利得税是必然的。但是由于证券所得税是对投资者利益的直接修正，而且资本利得在证券所得中的比重非常突出，因而必须谨慎行事，注意政策出台的时机和过渡方式。此外，在确定证券所得税税率时必须贯彻公平原则，统一投资者间歧视性的所得税税率，使各种类型的投资者面对同样的税率，因为股份制企业所有的股东包括国家、法人和个人在证券市场上都是平等的经济主体，而且这样也有助于经济结构的调整和资源配置效率的提高。
适时开征证券所得税，减少税收流失，增加海外热钱进入中国资本市场的成本。目前发达国家普遍对个人从事证券交易所取得的资本利得征税。在税收政策上，应当鼓励长期投资，抑制短线投机。
7．将“企业所得税”列入税收协定中方的“税种范围”条款，真正发挥列有间接抵免条款的中外税收协定的作用---避免国际双重征税。从2008年一月一日起，内外资企业统一适用新的企业所得税法。