中国历史上有一个值得关注的现象，那就是基层乱象迭出，官民冲突不断，而上层则似乎有序得多，不像基层那么乱象纷呈。这个现象，用现在的话说，是损害群众利益的不正之风多发生在基层。

    基层“特别乱”的这种现象到底是什么原因造成的？是基层官员素质不如上层？还是山高皇帝远，基层权力难以约束？也许这些原因都存在，但大概不是根本的原因。

    深层原因在政府内部，事权往往是由基层担负的。上层管理基层，而不直接对民，所以一般来说也不会发生百姓和政府上层的直接冲突。但是，基层的乱象和官民冲突，显然与基层与上层的政治规则有关。如果不能明确各级政府的权和责，在下级对上级负责、下级命运(政绩评定、升降荣辱等等)完全掌握在上级手中的政治规则中，弱势的下级为了卸责或升迁，必然会利用各种机会讨好上级，财富也必然会通过暗流从下级流向上级，在官场内部实行再分配，而财富的最终源头，必然是基层贪腐。这样，我们就不难明白，要根治基层乱象，除了从设计政治规则入手，其他的措施恐怕都是治标而不治本的。

    100多年前，在内外交困的大背景下，国人也被迫走上了立宪之路，制定了一部又一部的宪法。只可惜，国人立宪的目的常常属于富国强兵甚至装点门面之类，与保护公民的权利和自由相去甚远。因此，宪法常常被理解为赋予政府权力的“护身符”，而不是保护公民权利的“宣言书”。大清帝王听说，立宪可以使王朝永世不变，遂抄袭宪法一部；大小军阀听说，立宪可以增强权力的合法性，遂草拟宪法数部。然而，未把民众放在眼里的宪法终究不过是摆设，未把保护公民权利和自由当作目的之立宪终究不过是闹剧。