农民：从土地保障走向社会保障

社保50人论坛成员； 海南医学院社会保障教研室  陈林

　　在祖国60年华诞来临之际，回顾我国农村社会保障事业发展，有助于了解伟大母亲祖国的辉煌；也有助于了解农村60年社会保障事业的巨变。60年来，我国先后建立了农村五保供养制度、新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度、新型农村养老保险制度等，时至今日，覆盖农村的社会保障体系基本建立，无论从养老或是从医疗来看，中国农民正在告别传统的“土地保障”，并逐步迈向现代“社会保障”。

　　一、农村“五保”供养制度

　　1956年1月23日，中共中央政治局提出《1956年到1967年全国农业发展纲要》（草案）（以下简称“《纲要》”）。1956年1月25日，毛泽东主持最高国务会议，对《纲要》进行了讨论。1960年 4月11日，刘少奇发布命令，向全国公布。《纲要》明确提出：“农业合作社对于社内缺 乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹划……在生活上给予适当照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使他们生养死葬都有指靠。”从此，人们便将吃、穿、烧、教、葬，这五项保证简称“五保”，将享受“五保”的家庭称为“五保户”，形成了独具中国特色的农村五保供养制度的雏形。1994年1月，国务院公布施行《农村五保供养工作条例》，规定五保供养的主要内容是“保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）”；2006年3月1日，新修订的《农村五保供养工作条例》正式施行，并明确五保供养由政府主导，供养资金在地方人民政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助。

　　2006全国农村五保供养支出42.1亿元；2007年支出59.8亿；2008年支出73.7亿元；2009年6月，全国五保供养人数达到551.1万人（其中集中供养157.5万人，分散供养393.6万人），安排补助资金7亿，1～6月累计支出43亿。（数据来源历年民政事业发展统计报告）

　　二、新型农村合作医疗制度

　　我国基本医疗保险体系主要由城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险制度（以下简称“新农合”）。农村合作医疗制度早在新中国建立初期就开始实施，在20世纪60年代未至70年代初期达到顶峰。随着家庭联产承包责任制的瓦解，农村合作医疗开始崩溃。20世纪80年代至21世纪初，农村长期处于无医保状态。2003年新型农村合作医疗制度呼之欲出，并开始试点，2007年全国正式实施。2008年，“新农合”已经实现全覆盖。历年中央、地方补助资金如下：

新型农村合作医疗历年参合及中央地方补助资金情况

　　根据2009年《中共中央国务院关于深化医疗卫生体制改革的意见》精神，落实《国务院关于医疗卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）》，2010年，各级财政对“新农合”的补助标准提高到每人每年120元，以目前参合人计算，财政补助基金总额将达到996亿元。

　　三、农村最低生活保障制度

　　2007年7月11日，国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，指出：农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。地方各级人民政府民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求，经同级财政部门审核后列入预算。中央财政对财政困难地区给予适当补助。截至2007年底，已有3566.3万人得到了农村最低生活保障，全年共发放农村最低生活保障资金109.1亿元；2008年底，已有4305.5万人得到了农村最低生活保障，全年共发放农村最低生活保障资金228.7亿元；2009年1～6月，全国有4472.7万群众领取了最低生活保障资金，总金额达到了157.9亿。（数据来源历年民政事业发展统计报告）

　　四、新型农村养老保险制度

　　2009年8月18日全国新型农村社会养老保险(下称“新农保”)试点工作召开，国务院总理温家宝在会议上表示：中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补助50%；确保同一地区参保农民将来领取的基础养老金水平是相同的，以体现新农保制度的基本性、公平性和普惠性。

　　2009年9月4日，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》［国发〔2009〕32号］（以下简称《意见》）正式开启农村养老保险新篇章。《意见》指出：新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。截止2008末，全国60岁以上的人口有15989万人，其中参加城镇职工养老保险的退休人员约5293万人，也就是说目前60岁以上的老人有10696万人（资料来源：中华人民共和国2008年国民经济和社会发展统计公报）。按照目前标准计算，每年国家将下划705.936亿元。

　　同时《意见》指出：2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

　　“新农合”的全覆盖、农村“五保”供养制度的推进、农村最低生活保障制度的实施、“新农保”试点的启动，这些都是完善我国社会保障体系的重要举措，并加快了我国城乡社会保障一体化的衔接，为全面实现“城乡一体化”增加了动力。

　　政策建议：现在很多农民因农业劳作造成了不同程度的身体伤害，丧失或部份丧失劳动能力，最终导致贫困，希望国家出台相关的政策，建立“农业伤害制度”，类似目前社会保险中的“工伤保险制度”。