集体经营性建设用地增值收益该如何测算？
章林晓
最近，财政部、国土部联合印发《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（以下简称《办法》）。《办法》明确，土地增值收益调节金（以下简称调节金）分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%-50%征收。不过，《办法》出台后，有地方反映，现在最纠结于土地增值收益的测算。确定征收基数，是调节金征收的前提，如果土地增值收益难以测算，势必会影响到调节金顺利征收。那么，土地增值收益又该如何测算？
土地增值收益来源于何方？
要想正确测算土地增值收益，首先需从理论层面厘清土地增值收益的来源。土地增值收益的理论基础，主要有三种：一是地租地价理论，二是区位理论，三是机会成本理论。而从直接成因来说，主要也有三种：一是土地用途改变和供需圈变化而引起增值，二是有效投资追加导致区位条件优越而引起增值，三是经济金融化背景下人们看涨土地价格而引起预期性增值。删繁就简，下面仅分析直接成因。
首先是土地用途改变和供需圈变化而引起增值。譬如，从农用地转为建设用地，土地价值之所以得到巨大提升，关键在于土地的用途管制。由于严格控制农用地转为建设用地，建设用地供求远较农用地供求紧张，土地一旦由农用地供需圈转到建设用地供需圈，其价格就能得到巨大提升。另外如城市建设用地，由公共基础设施用地转变为商业用地，某宗经营性用地由低容积率转变为高容积率，也能引起土地增值。
农用地转为建设用地，其价值提升的前提和基础是农用地的用途管制，以及工商业发展对建设用地产生旺盛需求，其土地增值是全社会作出的贡献。而同一宗土地由低收益用途转变为高收益用途，或者由低利用强度转变为高利用强度，导致收益水平提高，进面引起土地的增值，同样也是社会因素使然。
其次是有效投资追加导致区位条件优越而引起增值。土地投资导致土地增值，主要分两方面：一是对宗地进行直接投资而导致增值，如生地开发成熟地的增值；二是宗地外基础设施、公用设施等大量投资，而导致的增值。一般而言，宗地内部直接投资而导致增值，在土地总价款中的占比，在远郊相对会较大些，但越接近城市，其占比往往会越小，到了城郊结合部，特别是大城市和特大城市的城郊结合部，其占比往往可忽略不计了。
最后是经济金融化背景下人们看涨土地价格而引起预期性增值。统计数据显示，1970年，全球金融资产与国内生产总值之比不足100%，现已超过400%。随着经济金融化，金融泡沫化日趋严重，农村集体经营性建设用地入市之后，也有可能如房地产市场一样成为海内外投资/投机资本冒险的乐园。在特定时期特定地方，有可能会更多地表现为人们看涨土地价格而引起的预期性增值。
土地增值收益该如何测算？
测算增值收益技术途径，从本质上讲，主要有两种不同思路：一种是成本剥离法，即以宗地成交价格与宗地取得成本的差额，来确定土地的增值收益，并进而测算出相对于成本的增值收益率；另一种是比准价格法，即通过市场比较法，按照不同土地用途，先参照国有建设用地净出让金，测算出相对于宗地成交总价款的增值收益率，再据此测算出土地增值收益。
富有实践经验的土地估价师知道，在实际操作中，如果宗地“取得成本”资料容易获取，那么，用“成本剥离法”来测算土地增值收益，就简单得类似于做小学数学减法了，即“土地增值收益＝宗地成交价格－宗地取得成本”。此时，测算土地增值收益，“成本剥离法”既方便又简单。
既然“成本剥离法”如此简单，各地在试点过程中，为何普遍要“弃简就繁”，计提调节金的基数倾向于用入市的总价款，而非增值收益？关键在于土地“取得成本”的获得，在实际工作中是极其困难，甚至是不可能的。这是因为当年宗地取得成本大多没有体现在帐面上；即便在帐面上体现了，也很难换算成现在的成本；退一万步说，即使理论上换算成现在的成本了，也很难获得农民的认可。
众所周知，基于耕地保护形势的严峻，1998年修订的《土地管理法》，对农用地转为建设用地作出了严格限制。而差不多与此同时，曾经历过辉煌和荣耀的乡镇企业，也在上世纪90年代中期普遍开始改制。如果在乡镇企业改制过程中，对土地是规范操作的，其集体性质的土地，应已转为国有了。
换句话说，现存的农村集体经营性建设用地，大多数应该是1998年前取得，且在改制时没有规范操作而历史遗留的；或者原本就是非法取得的。历史遗留的，因当年乡镇企业创办时，或多或少受“一大二公”和“一平二调”影响，其土地往往类似于国有土地使用制度改革之前的“三无”，而“三无”之首就是“无偿使用”。对这“无偿使用”的土地，要测算其取得成本，谈何容易？而如果原本就是非法取得的，自然更没有摆得上桌面的土地取得成本了。
《办法》第六条规定：调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%-50%征收。农村集体经营性建设用地土地增值收益，是指农村集体经营性建设用地入市环节入市收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益，以及再转让环节的再转让收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益。……
这第六条采取的，显然是“成本剥离法”的技术路径，其应用于“入市环节”，因为土地“取得成本”不易获得，显然很难行得通。而应用于“再转让环节”，应该没有多大问题，因为在“再转让环节”，土地“取得成本”，已经容易获得。
《办法》似乎也意识到了这一点，于是在第九条又规定：……无法核定本地区入市或再转让土地取得成本的，可根据土地征收或土地收储的区域平均成本情况，制定农村集体经营性建设用地的平均成本，或制定按成交总价款一定比例征收调节金的简易办法，由试点县人民政府报省级财政和国土资源主管部门批准后执行。
这第九条采取的，本质上是“比准价格法”的技术路径，只是第一种“制定平均成本”的方法，相较于第二种“按成交总价款”的方法，效率低得多。《办法》原本想围绕“土地增值收益”，来建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制；后来发现这个实在太难，于是不得不开个口子，允许地方按“成交总价款”一定比例，来征收调节金。
综上所述，不难知道，农村集体经营性建设用地土地入市收益，主要是社会因素使然，按照成交总价款的一定比例来征收调节金，其实并非是什么羞羞答答的事情，而且在实际操作中，相对更简便、更高效。
注：此文应邀完成于6月下旬，后经师友指点略有修改。
