房地产税出台尚待厘清三大问题
章林晓
“房产税全面落地”、“房产税正式开征”……诸如此类的消息最近流传甚广。市场之所以如此传言，源于上海日前发布的一则纳税提醒。上海今年这则例行的纳税提醒，其实与往年并无二致，只是由于一些地方房价非理性飙升，迎来了国庆期间霹雳调控措施，有的还在不断加码，风声鹤唳之下，上海这则纳税提醒被市场不断放大误读，以至于以讹传讹了。房地产税虽已进入全国人大立法规划，但距离正式实施尚有不小距离。在理论和实际操作层面，房地产税还有许多悬而未决的问题，其中至少有三大问题是无法绕过的。
首先是房地产税的定位与功能设计
通常所说的“房产税”或“房地产税”，在近两年有关正式文件中，已大多表述为“房地产税”。房地产税的定位，或者说功能追求，从一些人的主张看，主要有这三种：一是房地产调控的功能；二是破题财产税完善税制体系；三是开辟地方税源以帮助地方摆脱对土地财政的依赖。
房地产税的调控功能。据有关专家调查，在全球近200个国家中，征收房地产税的，只有20多个国家，且绝大多数都为发达国家或高收入国家，很少有发展中国家和中低收入国家征收房地产税的，而且年税率普遍不超过3%。这3%的房地产税又怎能抵挡市场投机的疯狂？一些征收房地产税的国家和地区所经历的房地产泡沫的膨胀和破灭，也足以说明这个问题。针对投机真正有效的，其实只能是“市场隔离”或“托宾税”。
而以房地产税替代土地出让金，恐怕也只是一些人的一厢情愿。2015年3月24日，财政部曾对外公布的2014年全国土地出让收支细账，表明土地出让金去向中超八成用于征地拆迁补偿。征地拆迁补偿款，这是需要一次性支付的；以房地产税取代出让金，岂能行得通？除非停止城镇化进程，否则没有可行性。
西方一些发达国家房地产税之所以成为地方财政主要税收来源，主要建立在其土地私有制和城市化已经完成的基础之上；而我国土地财政之所以会成为地方财政的重要支撑，主要基于我国土地公有制的制度安排和正处于工业化、城市化的高速发展期；这两者之间巨大区别，恐怕不能不察。
从世界各国实践看，房地产税的定位或者说功能，从本质讲，其实不外乎两大功能：地方财政稳定的税收来源，削富济贫调节贫富差距的工具之一。在房地产税的征税背景上，我国与西方国家存在显著区别，我国房地产税制改革，或许首先需在房地产税自身定位与功能上予以明确并取得共识，然后才可能顺利开展下一步工作。
其次是土地出让金与房地产税关系
“房地产税”比“房产税”多了一个“地”字，意味着征收对象不但是房屋价值，而且还包含房屋下面的土地价值，这就涉及到了土地出让金与房地产税的关系问题。现在，市场最为关心的是，土地出让金与房地产税能否“并行不悖”？
按照相关法律规定，土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。从该法律界定可看出，土地出让金是国家按照土地所有权与使用权分离的原则，收取的若干年限的国有土地使用权的地租之总和。
不过，如若深入研究则不难发现，出让金并非简单的若干年地租之总和。因为，出让金虽然名义上是若干年地租之总和，但事实上又是若干年期的土地使用权的交易价格，其价格高低取决于土地市场的供求关系，即一个口子的“招拍挂”市场。我国土地市场的最大特色是“政府供地的垄断性”。而且，诚如财政部财政科学研究所原所长贾康在《征房产税的实质目的》中所说的，地方政府“特别看重土地批租，于招拍挂中力求把价位冲得很高，……不断创造‘地王’的势头就很足”。
由于政府实行垄断性供应土地，类似古代对食盐、酒、茶等实行的专卖，因此，从表面上看出让金是若干年限的地租之总和，但从本质上讲，也属于一种变相的税收制度安排。而且，这种变相的税收制度安排，诚如贾康先生所言已被地方政府发挥得淋漓尽致，譬如，“面粉价格”高于“面包价格”，“房价房租比”极不合理，就是最好的佐证。
在土地出让金既是若干年限的地租之总和，又是一种变相的税收制度安排这种背景下，土地出让金与房地产税能否“并行不悖”？恐怕需要理论界深入探究。
最后是房地产税能否做到公平公正
中国有句老话，叫“民不患寡而患不公”。西方经济学之父亚当·斯密，在“公平、确定、便利、节省”税收四原则中，亦将公平列在首位。税收公平不仅包括社会公平，还包括经济公平；税收的经济公平，考虑的是如何通过课税机制建立起经济利益主体之间平等竞争的条件和环境。房地产税在实际操作层面，势必面临民众公平公正的质问。
譬如，土地出让金与房地产税关系问题，如果房地产税包含出让金，那么，对于出让土地的房地产与非出让土地的房地产，房地产税的税率如何区分？即便是对于出让土地，全额征收出让金与非全额征收出让金的房地产，税率又该如何区分？如果不作区分，显然有失公正与公平，而如果逐一加以区分，这项工作将会繁琐得难以想象。如果房地产税不包含出让金，有利于“简税制、宽税基、低税率、严征管”原则，可以简便高效地制订出“统一规范”的实施方案，但是，这依然还得有一个前提，即房地产持有者完备的信息登记系统。
虽然有人认为，现在不动产统一登记的实施，意味着这一前提已经具备，但这种想法与现实经济生活相去甚远。房地产持有者完备的信息登记系统，关键是对每个人住房信息的完整掌握，这主要建立在住房不动产权证的发证率上。问题就在于，我国种类繁多的各类存量房，其不动产证的发证率，至今有着天壤之别。
在我国割裂的房地产市场上，不动产证发放率最高的，无疑是商品房；至于房改房、集资房等，由于种种历史原因，发证率往往不高；而农民住宅，由于建筑审批手续常常不全，发证率更低；至于小产权房，由于建设手续违法，那是根本不可能发证的。在这样的背景下，商品房的购买者，其主体是循规蹈矩的工薪阶层，会不会再次成为房地产税纳税的主力军？个人所得税已有前车之鉴，工薪阶层这方面的担忧并非没有道理。
现在，我国贫富差距的悬殊，已影响到内需的扩大和经济的可持续发展，房地产税制改革势在必行。不过，我国房地产税征收背景明显有别于西方发达国家，如果在上述三大问题没能得到厘清前就仓促推出，就有可能会欲速则不达，甚至产生适得其反的结果。
注：此文已发《城市开发》2016年第12期。
