一、CDM的由来
《世界气象组织声明》说,今天的地球正在经历近2000年来最热的时期,自工业革命以来,全球温度上升了0.85 摄氏度。20世纪90年代是有史以来最热的10年。有温度记录以来最热的10个年份中有9个出现在1995年以后。历史上最热的5年分别是1998,2001,2002,2003和2004年。而“政府间气候变化委员会”认为,如果当前趋势持续下去,到本世纪末,全球气温将会达到过去200万年中的最高点,人类将面临巨大的灾难。
人类社会生产生活引起的温室气体排放是导致全球变暖的主要原因,大面积的森林砍伐和草原破坏等土地利用变化加剧了全球气候变暖的进程。气候变化问题自20世纪80年代提出以来,已成为继WTO之后,国际社会广泛关注的热点问题。1992年5月9日联合国政府间谈判委员会就气候变化问题在纽约达成了《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》),以全面控制导致全球气候变暖的二氧化碳等温室气体排放、应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约。为有效促进温室气体减排,公约第三次缔约方会议1997年在日本京都通过了《京都议定书》,为《公约》附件一所列缔约方(主要是发达国家)规定了有法律约束力的量化减排指标。按照规定,附件一缔约方应个别或共同的确保其温室气体排放总量在2008年至2012年的承诺期内比1990年水平至少减少5.2%,议定书还根据各国历史排放情况,在附件B中规定了每个国家的排放指标。
为推进这项工作的进展,京都议定书第6、12和17条分别确定了“联合履行”(Joint Implementation,英文缩写JI)、“清洁发展机制”(Clean Development Mechanism,英文缩写CDM)和“国家排放权交易”(International Emissions Trading,英文缩写IET)三种帮助发达国家实现减排目标的灵活机制。上述三种机制中,与发展中国家密切相关的是清洁发展机制。
二、CDM是什么?
清洁发展机制就是签署“京都议定书”的发达国家通过向发展中国家提供资金和技术,帮助发展中国家实现可持续发展,同时发达国家通过从发展中国家购买“经核证的减排量(CERs)”以履行“京都议定书”规定的减排义务,以此实现双赢。(具体见下图)
由于在发达国家开展温室气体减排的成本远高于在发展中国家实施减排项目的成本,因而从经济上考虑,CDM项目对发达国家实施减排具有相当的吸引,同样为发展中国家开发CDM项目创作了条件。
三、CDM将带来巨大商机
根据《京都议定书》,至2012年全球温室气体排放至少需减少50亿吨CO2当量,其中50%(至少25亿吨)须依赖于“碳市交易”(主要是CDM下的交易)。我国CERs目前的交易价格为每吨7欧-10欧元。从减排潜力与投资规模来看,中国、印度以及巴西等发展中国家将有可能成为投资CDM项目最具有吸引力的国家。如果我国企业积极争取,至少有1/3-1/2的CDM交易将来自中国,也就是说我们面对将是巨大的商机。因而,我们的企业应充分把握机遇,切勿坐失良机。
四、开发CDM项目的法律资格
在国家层面上,无论是发达国家还是发展中国家,参加CDM合作都是基于自愿基础上的合作,都必须建立负责管理CDM的国家机构。对于发展中国家而言,必须作为议定书的缔约方才能够参加CDM项目合作。我国已经于2002年8月核准议定书,议定书于2005年2月16日正式生效后,我国就是该议定书的缔约方,因此有资格成为CDM的参与方。
在项目层面上,任何有助于温室气体减排、回收或吸收的技术,都可以作为CDM项目的技术。
在国际法方面,CDM规则制定了一些标准,作为合格的CDM项目的要求。主要包含如下方面:第一,项目相对于基准而言必须能够产生温室气体减排量。第二,项目须经参与项目的缔约方政府批准。第三,项目所采用的建立基准线的方法和监测的方法应是经过批准的方法。第四,项目须经过环境影响评价,并且如果会带来其它环境问题,应提出解决这些环境问题的办法。第五,项目基准线的建立应基于以项目为基础并考虑以保守和透明的方式建立基准线,建立基准线时应该充分考虑国家和行业的政策和规划,还应该选择合理的边界并充分考虑项目可能产生的温室气体“泄漏”问题。
在我国,一个CDM项目的开发,需要满足《清洁发展机制项目运行管理办法》的要求,具体如下:第一,项目必须符合中国的法律法规和可持续发展战略、政策,以及国民经济和社会发展规划的总体要求。第二,实施清洁发展机制项目不能使中国承担《公约》和《议定书》规定之外的任何新的义务。第三,项目应该带来技术转让。这种技术可以是我国没有的,也可以是我国有但是商业化程度较低、难以商业化或难以与常规技术竞争的。第四,项目要能够带来资金,这种资金应该由发达国家的政府或企业提供。如果是由发达国家政府提供的公共资金,这种资金应该是发达国家官方发展援助以外的资金。第五,在主体资格上,中方合作者应该是中国境内的中资、中资控股企业。
CDM将包括如下方面的潜在项目:
1 改善终端能源利用效率;
2 改善供应方能源效率;
3 可再生能源;
4 替代燃料;
5 农业(甲烷和氧化亚氮减排项目);
6 工业过程(水泥生产等减排二氧化碳项目,减排氢氟碳化物、全氧化碳或六氟化硫的项目);
7 碳汇项目(仅适用于造林和再造林项目)。
由此可见,我国有巨大的CDM项目开发空间,而且处于可持续发展的考虑,我们政府也正在全力推进CDM项目开发。如果项目能够有效产生温室气体减排,并找到合适的方法学,那么开发一个CDM项目也并非难事。
五、CDM的主要管理机构
CDM的国际管理机构是议定书缔约方会议(COP/MOP)和CDM执行理事会(EB),COP/MOP是CDM项目运作的最高权利机构,它通过指导EB工作来管理CDM。EB是CDM项目的主要管理机构(具体职责见上图)。EB授权其指定的经营实体(DOE)对需要申报的CDM项目进行审定,符合要求的由其向EB提请注册。在项目运营期,由DOE对项目所产生的实际减排量进行核实和核证,再由其提请EB签发经核证的减排量(CERs)。
我国的CDM管理机构为:国家气候变化对策协调小组下设立国家清洁发展机制项目审核理事会,其下设一个国家清洁发展机制项目管理机构。国家气候变化对策协调小组为清洁发展机制重大政策的审议和协调机构。CDM项目开发商向国家发改委申请项目许可后,由国家发改委委托有关机构,对申请项目组织专家评审;评审合格的,交项目审核理事审核;通过审核的项目,由国家发改委会同科技部和外交部办理批准手续。
六、CDM项目的主要参与方及运作程序
CDM项目主要参与方及运作程序如下图所示:
七、CDM项目风险及其控制
因为CDM项目的特殊性,在各个主要阶段均存在特有的风险。在项目开发阶段,主要风险是方法学可能被拒绝(可能需要修改方法学或者导致项目流产),项目未能获得参与国批准或未能在EB注册(虽然一般CERs的交易都以项目注册为先决条件,协议双方均不承担法律责任,但从成本角度而言,一旦注册失败,CDM项目参与方已经付出了一定成本);在运行阶段,主要风险是发生在监测和核实过程中(可能发生的情形有:按监测计划进行监测,但项目实际产生的CERs未达到预定的量,或者经DOE核证的减排量比预计的要少,导致整个项目经济可行性降低);在整个交易期内,主要风险是CER价格波动;此外,还有交付风险(与通常项目不同的是,CDM项目的产品是CER,一旦交付出现问题就很难找得到替代品)。只要在项目识别阶段,对项目进行充分评估,以上所提及的各类风险都可以得到有效控制。
从法律的角度,风险控制的决定因素是交易结构,交易结构设置的一个原则就是把风险分配给最有能力控制该风险的一方。CDM的交易结构取决于CDM项目的性质,参与者的数量,以及项目融资模式。由于多数CDM项目面临的一个困境是,开发或建设CDM项目需要立即投入资金,但买方往往要求把价款的支付与CER的交付挂钩。显然,两个需要之间存在矛盾。因而,对项目进行充分评估,设计项目融资方式和交易结构就变得相当重要,这就需要专业的中介机构为项目提供支持。