失地农民社会保障的难点及其解决办法的探讨

www.eastmoney.com 2004-12-20 09:18:00

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胡正楠? 姚建明

　　随着城市化进程的加快，农村集体土地被大量征用，大批农民成为失地农民。失地农民是我国当前城乡二元经济结构背景下形成的新的困难群体，他们担负着由农村向城市转型的成本，面临着生活、就业、养老等方面的困难，已成为农村社会稳定的一大隐患。因此，妥善解决失地农民的社会保障问题是摆在各级政府面前的一个十分重要的问题，也是落实“三个代表”重要思想、执政为民的一个根本问题。
　　今年中央一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》、省政府《关于加快建立被征地农民社会保障制度的通知》以及市政府《关于市区征用土地农转非人员就业和社会保障若干意见》都为解决失地农民社会保障提供了相关的政策依据和操作办法。西湖区经过长时间酝酿，于今年6月中旬正式启动征地农转非人员的养老保险工作。区人大常委会为了督促政府加快推动这一工作，从8月初开始进行专项调研。调研中发现，这样一件造福农民的民心工程，推行起来却远非想象之中那么容易，其中群众的思想顾虑、有关政策的缺陷、各方资金的筹措等三大问题是影响此项工作顺利推行的主要问题。本文试就这些问题的成因及其解决办法作一探讨，以求给决策者以参考。
　　一、“三大问题”是影响失地农民参加社会保障的主要障碍
　　1.思想顾虑。一是过去对农民利益的草率处理，造成了征地农转非人员对这项“民心工程”的不信任。在西湖区下村调研中，不少农民告诉笔者，建国初期党和政府号召农民筹措资金入股农村供销合作社和信用合作社，于是，农民纷纷用卖了鸡蛋的钱入股。建社初期，“两社”确实由农民为主组成的社员代表大会选举合作社领导人、决定合作社经营方针和分配方案。其后随着“一大二公”，“两社”脱离办社初衷，供销社自成系统，信用社纳入农业银行，不再是办社初期的农民所有性质。党的十一届三中全会以后，“两社”虽然进行了局部恢复性改革，但已很难回归农民所有了。九十年代以后不少供销社亏损了、信用社不良资产也大幅上升，在其后的企业转制中，两社都退回了社员股本，供销社成为一般的商业企业，信用社向地方合作制银行方向发展。由于这个历史原因，农民认为现在政府号召参加养老保险，结果会不会也和入股“两社”一样。二是九十年代民政部门推行的以一县（市、区）为单位的农村“低保”，由于缺乏对经济社会发展的预期和科学测算，收取的保金既无增值渠道，也无资金安全管理措施，已难以为继，市郊各区基本上都进行清理，清退本息给参保人。农民误认为现在政府推行的“双低保”即“农保”，怕到领取退休金时政府又要他们一退了之。三是近期关于国家将延长职工的退休年龄，相应推迟领取退休金的时间的传言，也对征地农转非人员参加养老保险带来了影响。由此，农民产生了征地补偿费还是拿在自己手里稳当的想法。笔者认为，回答好以上三个问题是解决农民疑虑，推行新一轮农村社会保障的思想前提。
　　2.政策缺陷。市政府出台的征地农转非劳动年龄段人员可以参加“低标准缴费、低标准享受”（以下简称“双低保”）养老保险，以及现行征地补偿标准存在着政策缺陷。前者对同为征地农转非人员实行区别对待；后者不足以对失地农民生活、创业、养老、医疗提供保障。
　　市政府2003年6月11日决定在全市农村建立“双低保”养老保险，这是体现政府执政为民，解决征地农转非人员老有所养的一大善事，也是关系农村社会长治久安的一大好事。但是这一政策规定了2003年6月11日及以后征地农转非人员才能享受，并给予参保经费30%的补助。后经各区争取，虽然2003年6月11日前征地农转非中符合参保条件的人员也能办理，但办理参保的时间规定在2004年年底，逾期不能办理，同时参保经费30%市不予以补助。这就为同是征地农转非人员设置不同的政策待遇，造成了征地农转非人员参加养老保险事实上的不公平。今年7月底，西湖区征地农转非属于劳动年龄段尚未参加养老保险的人员共有18292人，其中属于2003年6月11日之前征地农转非的有12459人，占68.11%。这部分人员时间跨度长，补偿标准低，筹措参保资金困难。其中涉及蒋村商住区（原余杭市将当时的蒋村乡五联、骆家庄村成建制建立蒋村商住区，进行房地产开发）、浙大紫金港校区、小和山高教园、龙坞西湖高尔夫球场被征地的村，几乎全部土地已被征用，已经失去了今后再以地换取社会保障的基础。这部分村集体经济都很薄弱，村集体无力给参保人员予以补助，加之办理时间又限在今年底之前，筹措资金参保困难大。
　　目前的征地补偿政策补偿标准低，不足以给失地农民生活、创业、社会保障以足够的补偿。我市现行的征地补偿标准分货币安置和开发性安置两类，货币安置按征用土地级差进行综合补偿，征地综合补偿包括土地补偿费、安置补助费（含自谋职业费）以及地上附着物和青苗的补偿费。市郊土地大多为7级，如7级水田（旱地）每亩补偿13万元，开发性安置每亩只补偿9万元，两者相差4万元一亩，选择开发性安置，被征地村可留用全部可耕地的10%作为经济发展用地。以人均耕地一亩计，地面附着物和青苗补偿费按1万元计、安置补助费3万元，双低养老保险（含医疗保险）2004的缴费标准7.48万元，合计就要11.48万元。如选择参加城镇职工养老保险，按15年一次性缴纳需8.95万元（含医疗、失业保险），合计就要13万元。选择开发性安置和“双低保”所获征地补偿全部支出还缺2.5万元，如参加城镇职工养老保险还缺4万元。选择货币安置的所得补偿也只能基本用于人员安置的费用。根本没有财力缴纳10%开发性用地的出让金和政府规费，以用于集体经济的发展。人土比例不到1的村连基本的社会保障费用都没有办法支付。据国土管理部门提供的资料，浙大紫金港校区在西湖区征地2890.947亩，征地综合补偿款28514.179万元，每亩10.38万元，农转非人员4861人，人均5.86万元；龙坞高尔夫球场征地996.956亩，征地综合补偿款1771.189万元，每亩1.7766万元，农转非人员1130人，人均1.567万元。从以上三项征地综合补偿来看，农民获得的征地补偿既不足于安排日常生活、就业创业、养老和医疗保障，更不用说村集体经济还需要发展经济的本钱，用以建立稳固的征地农转非和超过劳动年龄段人员长久的生活补助。而政府从农民手中征用土地用于商业性出让，从中获得的土地级差收益几十倍于农民获得的补偿，这也是当前征地中政府与农民矛盾激化、失地农民上访不断、社会失稳的根源。
　　3.资金筹措。2003年6月11日之前征地农转非人员参保资金筹措困难，西湖区为了解决这部分人的参保问题，在财力十分紧张的情况下，决定区与乡镇、街道两级为参保人员各补助10%的经费，要求村（社区）集体和个人负担80%，村（社区）根据经济能力一般补助在10—30%，有负债的村一般不补助，个人负担要50—70%。而2003年6月11日之后征地农转非人员根据人土比例不同，一般个人能拿到生活补贴费4000元到3万元，参保经费30%由市里出，个人只要负担30%左右，集体承担40%至全部，同为国家征地两者差距实在太大。而前者所在的乡镇街道和村（社区）往往因自身财力缺乏，底气不足，不敢放手宣传发动，有的只作表面的一般宣传，有的简单地发一份参保征求信，强调自愿原则，不从政府责任上追求应保尽保，致使这样一件事关千万失地农民的善事、好事不能得到完全贯彻，并为日后的上访和社会稳定埋下隐患。综上所述，参保资金的筹措困难，是影响2003年6月11日前征地农转非人员参保率的主要原因。
　　二、解决办法的探讨
　　征地农转非人员的社会保障从本质上讲是农民用赖以生存的土地换取当前生活，筹措融入城市社会后的创业本钱，以及老年生活的保障。由于现阶段征地及征地补偿标准的主导权在政府，农民基本上只能被动地接受政府的安排。因此，建议政府加强调查研究，从短期来讲，应尽快形成补充政策及措施加以弥补，从长期讲，则应进一步完善征地补偿政策，造福于广大失地农民。
　　1.统一认识，明确责任。首先各级政府及政府各部门要统一对征地及征地农转非人员社会保障的认识，明确各自的工作职责，切实负起责任。征地及由此带来的征地农转非人员的社会保障工作是城市化进程中一个不能回避的问题，这既是城市化的题中之义，也是社会公平的基本要求。从大道理上讲这是落实“三个代表”重要思想，执政为民和城乡社会统筹发展的具体要求。从小道理上讲农民为城市化建设筹集了资金，承担了牺牲，做出了贡献，政府应该为他们失地以后的生活、创业、养老、医疗提供基本的保障，使他们顺利地完成从农民到城市居民的过渡。其次，要将征地农转非人员的社会保障工作纳入各级政府及其政府部门的年度工作计划，列入工作目标考核。近年来杭州的城市建设日新月异，市民有目共睹，赞誉声不断。无论是西湖环线整治、新西湖保护、西溪湿地保护、钱江新城、33929工程、三口五路等工程都能在较短的时间内完成，重要的一条就是在明确工作目标的基础上，落实责任制，从而保证在很短的时间内完成。城市建设的经验和做法用到落实失地农民社会保障的工作中，就一定能在较短的时间内处理好征地农转非人员社会保障的工作，建立起完善的失地农民社会保障制度。
　　2.坚持公正、公平原则，完善征地补偿政策。当前应把2003年6月11日之前征地农转非人员的参保列入政府工作日程，参保资金筹措和办理参保时间限止是各级政府要解决的主要问题。首先是参保资金的落实，市政府实行差别对待，对这部分人员参保不给予30%的补助造成了事实上的不平等，同为征地农转非人员应该一视同仁。对同一社会群体的经济补助以对应的收益为标准，现在征地有收益（出让土地获取的级差地租）就补一点，因过去征地没有收益或收益已被政府花掉了就不补，这在理论上是不合理的。从一定程度上讲，先期征地的农转非人员为城市化建设提供了更加廉价的土地资源，为城市发展奠定了基础，现在城市发展了、经济发展了，政府财力增加了，他们理应得到先前未能享受到的利益，更没有理由将他们排除在城市发展起来的利益之外。西湖综合保护、西溪湿地综合保护、钱江新城、33929工程、三口五路等工程建设，用的都是纳税人的钱，是政府公共财政支出，如果也分谁纳税多谁就可以免费享用这些项目，谁纳税少只能少享用或缴费享用，谁没有纳税就不能享用这些项目，这在理论上是说不过去的，对同为征地农转非人员给予不同的补助对待也是如此。因此，笔者认为，各级政府都应该主动采取措施排解这一政策缺陷，把给这部分人员参保补助看成是还历史旧账。何况这部分人的人数不多，又是一个定数，所需资金对政府来讲也不是个大数，政府完全有能力解决。市区两级政府如能解决参保资金的一半，剩下一半由个人与村集体筹措，参保资金的筹措问题就能基本解决。其次是参保时间的期限问题，目前规定这部分人员参保必须在2004年年底前办理，这等于是给筹资困难的参保对象关了门，把这部分人永远排除在政府社会保障的大门之外。这部分参保对象只会减少不会增加，又是筹集参保资金最困难的群体，政府对这部分对象的政策调整还需时日，建议当前应先在参保时间限制上予以宽限。
　　从长远看，现行征地补偿政策应做进一步评估，应回顾征地及补偿的历史和现状，正确分析和把握失地农民希望获得生活、创业与社会保障的内心想法和合理要求。从保障农民权益着手，改革征地制度，完善征地程序，根据省政府提出的“确保政府能承受、被征地农民能接受”的原则，按照经济发展水平，及时调整征地补偿标准，保证征地农转非人员从政府征地中获得的经济补偿，能确保安排日常生活费用、就业创业本钱、支付社会保障所需的资金，以及有一定的发展集体经济的资本，使失地农民能较好地融入城市社会生活、发展。
　　3.做细工作，消除顾虑。征地农转非人员参保的顾虑是历史上对农民利益的轻率处理造成的，解除他们的顾虑就要以自己对农民的诚恳态度深入宣传，释疑解难。首先，要从贯彻落实“三个代表”重要思想和坚持科学的发展观、正确的政绩观，实现执政为民的高度开展宣传发动，提高各级干部对推进征地农转非人员社会保障工作重要性的认识，从而增强干部的责任意识。其次，对市区已有的优惠政策要进一步加大宣传力度，让群众知政知情，调动群众的参保积极性。第三，要针对群众的思想疑虑进行形式多样的宣传解释，要明确告诉广大群众，当前政府确立的征地农转非人员社会保障制度（包括“双低保”）与历史上的“农保”是不一样的，是省市政府以自己诚信和财政作保障的。如果放宽对2003年6月11日之前征地农转非人员参保时间限止和给予同等补助，则更有利于政府应保尽保目标的实现。第四，要根据各村（社区）实际情况开展宣传，根据人员构成分类指导，尤其对参加城镇职工基本养老保险要进一步提高宣传力度。负责这项工作的领导和相关机构人员应深入基层上门宣传，面对面地解答群众的问题，取信于民。（作者单位：西湖区人大常委会、区府办