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坚持“五化” 提高人大预算监督实效









坚持“五化” 提高人大预算监督实效
2009-08-03 本网


人大及其常委会对政府财政预算进行监督,是宪法和法律赋予各级人大的重要职责。加强预算监督,逐步推动预算监督由程序性向实质性转变,是各级人大预算监督工作肩负的一项重要任务。人大及其常委会如何加大预算监督力度,提高监督实效,笔者认为,要做到“五化”:
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一、预算要细化。严格地讲,现在政府财政部门报给人大的预算不能称之为预算,只是一个预算的框架或目录,是一个很不完整的预算,是一个线条很粗很粗的收支计划。收支的具体项目、款项、数额均没有在预算中体现,仅有几张简表,罗列几组大的数字,形成“内行人说不清,外行人看不懂”的局面。预算编制的笼统化导致了人大审批程序的简单化、审批内容的形式化。在人代会上提出的审查报告也往往是为批准而批准,帮助政府做文章,基本上是政府怎么报,人大就怎么批,根本谈不上实质性审查。这种现象,越是基层表现越为突出。


在预算审查监督由程序向实质挺进的历程中,我们不能忘却一个技术细节,那就是“部门预算”的设计和推行。1999年6月,全国人大常委会在审议1998年中央决算和中央财政审计报告时,指出了中央财政预算执行中存在的一些突出问题,并提出了细化预算、编制部门预算等要求。此后,地方人大纷纷制定预算监督的细则:规定预算草案应当列至款级预算科目,并逐步列至项级预算科目;部门预算草案应当编制到具体项目,开始了细化预算。可惜的是,时至今日,在市县一级实行部门预算的比例实在太低,效果并不明显。部门预算是预算编制改革的基本方向和重要措施,要全面推进。
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二、预算管理要公开化。公开、透明是公共财政的本质性要求。钱是纳税人的钱,纳税人有权对政府的财政活动进行了解。因此,地方政府不仅要公开政府财政预、决算草案,同时,还要公开预算执行情况。从人民是国家主人的角度来说,财政预算也须公开。众所周知,财政预算是反映政府活动范围、方向和政策,关系到全体公民的切身利益,因此,财政预算及其执行情况必须公之于众,让人民了解财政收支情况,并置于人民的监督之下。公开不仅要做到形式上的公开,而且要做到实质上的公开。一方面,人大应积极督促和支持政府进一步提高预算的透明度,从过去那种“政府给什么就看什么”转变为主动要求政府向人大和社会提供预算信息。另一方面,人大也可以邀请社会公众代表参与预算监督,倾听他们对政府预算的意见建议,进一步加强人大预算监督能力。?


三、预算监督要全程化。人大及其常委会通过行使监督权、决定权,把预算编制、审批、执行、调整、决算的每个环节,以及政府财政、投资、税务、国有资产管理和审计等行政机关均置于法律监督和工作监督之中,是对预算方面的全过程监督。通过预算事前审议审查、事中监督检查、事后审计评价,解决政府预算编制和执行管理中预算编制不够细化,财政行为不够透明,财政收支活动不够规范问题,避免出现财政计划和重大投资决策失误,堵塞资金流失,遏制违法违纪行为,提高财政资金使用效率,保障国家和人民的利益,科学规范政府依法理财机制,使各级政府财政机关依照法定权限和程度履行职责,有利于建立高效、廉洁的政府。
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四、预算约束要硬化。多年以来,年初人代会通过批准的预算没有一年不调整的,预算执行不严肃,存在着支出随意开口子、追加频繁,科目调剂随意等问题,致使有些地方出现了人们常说的“一年预算,预算一年”的不正常现象。在预算审查监督工作中,必须真正树立和尊重预算的权威性。预算是经过国家最高权力机关审批的法律,是一件极端重要和极其严肃的事情,随意追加变更预算,无异于视法律为儿戏,等于无视法律。因此,预算一经法定程序确定后就必须严格执行,除非有十分特殊的原因并经过严格的审批程序,否则不得随意追加变更预算,党政机关和财政部门的领导更应该在这方面起表率作用,强化预算约束。?


五、监督形式要多样化。监督形式运用得当,对于提高审查监督工作效率和质量都具有十分重要的作用。从实践来看,预算审查监督的方法一般采用初步审查、审议审查、检查评议、听取工作汇报、询问、质询等形式进行。


初步审查是人大常委会预算审查工作机构负责对政府的预算草案、预算调整方案和决算报告以及预算执行情况的审计报告进行的初步审查,为人代会和常委会审查审议预算、决算报告做准备,是预算审查监督的一个基础环节。


审议审查是由人民代表大会或其常委会对政府财政预算草案、预算调整方案及决算草案进行的审查。人大及其常委会审议审查的主要方式有分组审议、专题审议、代表团审议。审议审查完成后要交人代会或常委会表决,这是预算审查的关键。


检查评议是人大预算监督的一种重要形式,是对某个部门的执法和工作情况进行的全面检查,纠正工作中存在的问题,并最终对部门工作情况做出评价。实践证明,检查评议对端正部门工作作风、纠正工作失误,提高服务质量有明显的效果。检查评议的内容可适当选择,形式可灵活多样。要进一步运用这种方式,总结这方面的经验,不断提高预算监督的实效。


听取工作汇报是人大常委会日常监督的一项重要形式,既是人大及时了解预算执行情况的需要,又是督促支持政府部门提高工作效率的需要。听取工作汇报的主题可以是一般性的政府工作,如定期听取有关财政收支进展情况的汇报。也可以是依照上级精神及当前的经济运行状况,在财税改革中出现的社会热点、难点、焦点问题。


询问是由人大代表或常委会组成人员就政府财政工作中的特定事项向政府首脑或部门主管提问,对方必须做出口头或书面答复的一种监督方式,它重在了解情况、施加影响和进行督促。


质询。《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《全国人大议事规则》、《全国人大常委会议事规则》等对质询制度做出了规定:在地方人代会开会期间,由代表团或符合法定人数的代表联名向政府或政府部门就预算监督的相关问题提出质询案,由受质询机关的负责人在主席团、有关的专门委员会会议或有关的代表团会议上作口头或书面答复,提出质询案的代表或代表团对答复质询不满意的,可以提出要求,经主席团决定,由受质询机关再作答复。常委会会议期间,常委会组成人员可以联名向政府或政府部门提出质询案,经主任会议决定,由受质询机关在常委会或专门委员会会议上作口头或书面答复。?


撤销决定。人民代表大会有权改变或撤销本级人大常委会关于预算、决算的不适当的决议,有权撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令;人大常委会有权撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常委会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。


特定问题调查委员会。《河南省预算监督条例》规定:“人大常委会可以就预算执行中的重大事项或特定问题,组成专项调查或委托人大常委会预算工作机构进行调查”。调查委员会的工作结束后,应向常委会提出调查报告,常委会根据调查委员会的报告,可以做出相应的决议。


以上这些形式各有所长,各有所适,有的可以单独使用,有的可以几种方法并用,有的可以相互结合,灵活运用。

2009-08-03 本网


人大及其常委会对政府财政预算进行监督,是宪法和法律赋予各级人大的重要职责。加强预算监督,逐步推动预算监督由程序性向实质性转变,是各级人大预算监督工作肩负的一项重要任务。人大及其常委会如何加大预算监督力度,提高监督实效,笔者认为,要做到“五化”:
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一、预算要细化。严格地讲,现在政府财政部门报给人大的预算不能称之为预算,只是一个预算的框架或目录,是一个很不完整的预算,是一个线条很粗很粗的收支计划。收支的具体项目、款项、数额均没有在预算中体现,仅有几张简表,罗列几组大的数字,形成“内行人说不清,外行人看不懂”的局面。预算编制的笼统化导致了人大审批程序的简单化、审批内容的形式化。在人代会上提出的审查报告也往往是为批准而批准,帮助政府做文章,基本上是政府怎么报,人大就怎么批,根本谈不上实质性审查。这种现象,越是基层表现越为突出。


在预算审查监督由程序向实质挺进的历程中,我们不能忘却一个技术细节,那就是“部门预算”的设计和推行。1999年6月,全国人大常委会在审议1998年中央决算和中央财政审计报告时,指出了中央财政预算执行中存在的一些突出问题,并提出了细化预算、编制部门预算等要求。此后,地方人大纷纷制定预算监督的细则:规定预算草案应当列至款级预算科目,并逐步列至项级预算科目;部门预算草案应当编制到具体项目,开始了细化预算。可惜的是,时至今日,在市县一级实行部门预算的比例实在太低,效果并不明显。部门预算是预算编制改革的基本方向和重要措施,要全面推进。
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二、预算管理要公开化。公开、透明是公共财政的本质性要求。钱是纳税人的钱,纳税人有权对政府的财政活动进行了解。因此,地方政府不仅要公开政府财政预、决算草案,同时,还要公开预算执行情况。从人民是国家主人的角度来说,财政预算也须公开。众所周知,财政预算是反映政府活动范围、方向和政策,关系到全体公民的切身利益,因此,财政预算及其执行情况必须公之于众,让人民了解财政收支情况,并置于人民的监督之下。公开不仅要做到形式上的公开,而且要做到实质上的公开。一方面,人大应积极督促和支持政府进一步提高预算的透明度,从过去那种“政府给什么就看什么”转变为主动要求政府向人大和社会提供预算信息。另一方面,人大也可以邀请社会公众代表参与预算监督,倾听他们对政府预算的意见建议,进一步加强人大预算监督能力。?


三、预算监督要全程化。人大及其常委会通过行使监督权、决定权,把预算编制、审批、执行、调整、决算的每个环节,以及政府财政、投资、税务、国有资产管理和审计等行政机关均置于法律监督和工作监督之中,是对预算方面的全过程监督。通过预算事前审议审查、事中监督检查、事后审计评价,解决政府预算编制和执行管理中预算编制不够细化,财政行为不够透明,财政收支活动不够规范问题,避免出现财政计划和重大投资决策失误,堵塞资金流失,遏制违法违纪行为,提高财政资金使用效率,保障国家和人民的利益,科学规范政府依法理财机制,使各级政府财政机关依照法定权限和程度履行职责,有利于建立高效、廉洁的政府。
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四、预算约束要硬化。多年以来,年初人代会通过批准的预算没有一年不调整的,预算执行不严肃,存在着支出随意开口子、追加频繁,科目调剂随意等问题,致使有些地方出现了人们常说的“一年预算,预算一年”的不正常现象。在预算审查监督工作中,必须真正树立和尊重预算的权威性。预算是经过国家最高权力机关审批的法律,是一件极端重要和极其严肃的事情,随意追加变更预算,无异于视法律为儿戏,等于无视法律。因此,预算一经法定程序确定后就必须严格执行,除非有十分特殊的原因并经过严格的审批程序,否则不得随意追加变更预算,党政机关和财政部门的领导更应该在这方面起表率作用,强化预算约束。?


五、监督形式要多样化。监督形式运用得当,对于提高审查监督工作效率和质量都具有十分重要的作用。从实践来看,预算审查监督的方法一般采用初步审查、审议审查、检查评议、听取工作汇报、询问、质询等形式进行。


初步审查是人大常委会预算审查工作机构负责对政府的预算草案、预算调整方案和决算报告以及预算执行情况的审计报告进行的初步审查,为人代会和常委会审查审议预算、决算报告做准备,是预算审查监督的一个基础环节。


审议审查是由人民代表大会或其常委会对政府财政预算草案、预算调整方案及决算草案进行的审查。人大及其常委会审议审查的主要方式有分组审议、专题审议、代表团审议。审议审查完成后要交人代会或常委会表决,这是预算审查的关键。


检查评议是人大预算监督的一种重要形式,是对某个部门的执法和工作情况进行的全面检查,纠正工作中存在的问题,并最终对部门工作情况做出评价。实践证明,检查评议对端正部门工作作风、纠正工作失误,提高服务质量有明显的效果。检查评议的内容可适当选择,形式可灵活多样。要进一步运用这种方式,总结这方面的经验,不断提高预算监督的实效。


听取工作汇报是人大常委会日常监督的一项重要形式,既是人大及时了解预算执行情况的需要,又是督促支持政府部门提高工作效率的需要。听取工作汇报的主题可以是一般性的政府工作,如定期听取有关财政收支进展情况的汇报。也可以是依照上级精神及当前的经济运行状况,在财税改革中出现的社会热点、难点、焦点问题。


询问是由人大代表或常委会组成人员就政府财政工作中的特定事项向政府首脑或部门主管提问,对方必须做出口头或书面答复的一种监督方式,它重在了解情况、施加影响和进行督促。


质询。《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《全国人大议事规则》、《全国人大常委会议事规则》等对质询制度做出了规定:在地方人代会开会期间,由代表团或符合法定人数的代表联名向政府或政府部门就预算监督的相关问题提出质询案,由受质询机关的负责人在主席团、有关的专门委员会会议或有关的代表团会议上作口头或书面答复,提出质询案的代表或代表团对答复质询不满意的,可以提出要求,经主席团决定,由受质询机关再作答复。常委会会议期间,常委会组成人员可以联名向政府或政府部门提出质询案,经主任会议决定,由受质询机关在常委会或专门委员会会议上作口头或书面答复。?


撤销决定。人民代表大会有权改变或撤销本级人大常委会关于预算、决算的不适当的决议,有权撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令;人大常委会有权撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常委会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。


特定问题调查委员会。《河南省预算监督条例》规定:“人大常委会可以就预算执行中的重大事项或特定问题,组成专项调查或委托人大常委会预算工作机构进行调查”。调查委员会的工作结束后,应向常委会提出调查报告,常委会根据调查委员会的报告,可以做出相应的决议。


以上这些形式各有所长,各有所适,有的可以单独使用,有的可以几种方法并用,有的可以相互结合,灵活运用。

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