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（转）实行新扶贫标准后，中国的贫困人口将由目前1479万增至4300多万，

“ 开发式扶贫 ” 如何与农村低保有效衔接，成为现实问题。

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　　国务院扶贫办官员确认，在即将到来的2009年，中国政府将启用新的扶贫标准，取消现行绝对贫困人口与相对贫困人口的区分。由此，中国的扶贫对象将由现有1479万人增至4300多万人。

　　所谓贫困标准，是指在一定的时间、空间和社会发展阶段的条件下，维持人们的基本生存所必需消费的物品和服务的最低费用，也被称为“贫困线”。凡是人均年收入低于该贫困线的人口就是贫困人口。

　　在中国，有两个贫困线，一是绝对贫困线，低于该标准的就是所谓“赤贫人口”；二是相对贫困线，指高于绝对贫困线、但收入依然较低的人口，所谓“低收入人口”。据中国国家统计局数据，2008年中国的绝对贫困线为人均年收入786元，“相对贫困线”为人均年收入786元-1067元。

　　由于制订了较低的贫困标准，使得中国的贫困人口规模看上去较小。但是，随着生活成本的提高，该扶贫标准已显得不合时宜，也遭到国际组织和社会学者的质疑。2008年10月闭幕的中共十七届三中全会明确，要“推进农村扶贫开发，实行新的扶贫标准”。

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2009年实行新扶贫标准

　　国务院扶贫办政策法规组巡视员刘福合告诉《财经》记者，从2009年始，中国的绝对贫困标准和相对贫困标准将合二为一，将把现行低收入标准作为新的扶贫标准。

　　中国现行低收入标准为1067元。2009年的新扶贫标准将在1067元的基础上，根据贫困地区的物价指数调整，有望超过1100元。据国务院扶贫办统计，截至2007年底，人均年收入低于1067元的农村人口共有4320万人。

　　中国自1985年起启动政府扶贫计划，并把绝对贫困线确定为人均年收入200元以下，而低收入标准则定为201元-399元，约占当时农民年人均收入的一半。随后，根据农村物价指数的变化，贫困线每年都会微调。

　　据《中国统计年鉴2008》显示，1985年的中国的绝对贫困线为206元，1986年为213元，1987年为227元。十年后的2007年，中国的绝对贫困线为785元，1067元则作为低收入群体的标准。

　　据国务院扶贫办数据，中国农村的绝对贫困人口从1978年的2.5亿，下降到2007年底的1479万，占农村总人口的比重从1978年的30.7%下降到2007年的1.6%。

　　与绝对贫困人口的大幅减少不同，20多年来中国贫困线的调整可谓“步履迟缓”。据《财经》记者了解，从1987年到2007年，中国的绝对贫困线提高额不足600元。

　　同样，20多年来，绝对贫困标准占当年农民人均纯收入的比重也在降低。2007年的绝对贫困标准占当年中国农民人均纯收入的五分之一。而在1985年，该比例为50%。这事实上造成绝对贫困人口的实际购买力不升反降。

　　国务院扶贫办主任范小建也曾公开表示，从世界范围看，中国的绝对贫困标准低于每天1美元的国际标准。

　　“实行新的扶贫标准后，中国的贫困标准还是偏低的。”刘福合告诉《财经》记者。而如果按世界银行“每天人均1美元”的标准计算，中国的贫困人口可能超过1亿人。

　　中央财政每年都要为扶贫支出一定的资金。1986年，以上一年农民人均纯收入低于150元为标准，中国选取了331个县作为国家级重点贫困县；1996年经过调整后，在全国确定了592个农民人均纯收入低于400元的县为国家重点贫困县。据刘福合介绍，近年来中央财政扶贫资金逐年增加。2008年，中央财政投入167亿用于扶贫开发项目。

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“ 扶贫 ”“ 低保 ” 衔接难题

　　实行新的扶贫标准后，“扶贫”与“低保”衔接成为当务之急。

　　事实上，扶贫和低保都是为了保障贫困农民的基本生活。目前负责农村低保的民政部和主管扶贫的国务院扶贫办，正在研究、协商如何界定各自的扶助对象，并确保有效衔接。

　　1997年9月，中国决定建立城镇低保制度。但直到十年后的2007年，中国才决定在全国范围建立农村低保制度，当年中央财政投入30亿元，2008年该投入为90亿元。截至2007年底，全国农村低保对象已达3451.9万人。

　　据民政部低保司提供的材料，2007年，中国各级政府对城市低保的投入为275亿元，其中中央财政投入160亿元。这远远高于对农村低保的投入。由于中央对城乡低保投入相差悬殊，也遭到学者和公众的诸多批评。

　　按照福利经济学理论，既然有了农村低保制度，就不应该有所谓贫困人口。但是，由于中国政府体制改革滞后，福利政策的制定和执行分散在不同政府部门，协调相当困难，这使得“扶贫”与“低保”对象存在众多交叉重合。

　　执行新的扶贫标准后，如何实现扶贫与低保的衔接，节省财政资源，成为决策者和公众关注的重点。

　　据《财经》记者了解，目前相关部门正在制定落实“衔接”的文件，有望以国务院扶贫办、民政部、财政部、国家统计局的名义联合下发，主要是对两项制度在政策、程序、措施等方面的衔接提出基本思路，并选择部分地区“试点”。

　　采访中，民政部和国务院扶贫办官员都一致认为，农村低保主要是直接给缺乏“造血”能力的家庭直接发放生活补助；而政府扶贫计划依然要执行开发式扶贫的方针，主要通过各种项目开发，帮助有“造血”功能的贫困人口脱贫。

　　“当务之急是摸清底数，搞清楚在享受农村低保的人群中，还有多少需要开发式扶贫继续给予扶持。同时要坚持动态跟踪，把通过开发式扶贫已经脱贫的人口从低保对象中分离出来。”国务院扶贫办政策法规组巡视员刘福合说。

　　负责农村低保的民政部社会救助司官员则认为，扶贫主要是区域性的，针对贫困地区。而农村低保的对象则主要以农村贫困户为主。这两项制度的衔接，有利于扶贫部门明确具体的扶贫对象。

　　南开大学社会工作与社会政策系讲师郑飞北博士表示，扶贫主要是政府以财政资源，参与项目开发，使有能力的农民跳出贫困圈；而低保则主要是对老弱病残等无劳动能力的人直接给予救济。两者瞄准的目标不同，有关部门应明确各自的责任。

　　郑飞北还建议，在需要扶贫开发的落后地区，政府应集中力量使有劳动能力的人先脱贫。而目前财政扶贫资金的平均分配，并不利于政府扶贫目标的实现。■